בשנים האחרונות נושא ההתחדשות העירונית בישראל עבר שינויים משמעותיים, כשברקע תכנית תמ”א 38 הולכת ומתפוגגת. עם סיום תוקפה של התמ”א ברוב הרשויות בשנת 2022, הוחלט על יצירת חלופה חקיקתית חדשה – “חלופת שקד”, שהיא למעשה תיקון 136 לחוק התכנון והבנייה. מטרתה של חלופה זו היא לספק מענה ארוך טווח, כולל, גמיש ויעיל למיזמי התחדשות עירונית, תוך שימת דגש על הסרת חסמים רגולטוריים, חיזוק הסמכויות של הרשויות המקומיות, שיפור הבירוקרטיה והרחבת זכויות הבנייה.

רקע – למה נולדה חלופת שקד

תמ”א 38, שהחלה לפעול ב-2005, נועדה בראש ובראשונה לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה. עם השנים הפכה התכנית לכלי מוביל בהתחדשות עירונית, אך צברה גם ביקורת רבה: היא התמקדה בבניין הבודד ולא נתנה מענה תכנוני כולל לרחוב או לשכונה; הליכי ההיתר היו ארוכים ומסורבלים; והתועלת הציבורית (כגון שטחים פתוחים, מבני ציבור ותשתיות) הייתה מוגבלת. נוסף על כך, התכנית הקנתה זכויות מכוח מסמך מדיניות ארצי, מבלי שתעבור הליך תכנוני מלא, מה שעורר התנגדויות בוועדות המקומיות ובציבור.

עם פקיעת תוקפה של התמ”א, נוצר חלל תכנוני ובעקבותיו – צורך ברפורמה חקיקתית שתתאים לרוח הזמן ותיתן מענה מקיף יותר. את הצורך הזה באה למלא חלופת שקד, אותה יזמה שרת הפנים לשעבר, איילת שקד.

עקרונות מרכזיים בחלופת שקד

חלופת שקד מביאה עמה שינוי עמוק הן במבנה הבירוקרטי של ההתחדשות העירונית והן בזכויות הבנייה וההיקפים. היא מבוססת על שלושה עקרונות עיקריים: איחוד הליך התכנון עם מתן ההיתר, סמכויות תכנון בידי הוועדה המקומית והרחבת זכויות בנייה.

במקום להפריד בין תכנית לבין היתר – כל פרויקט המוגש לפי חלופת שקד יעבור תהליך אחד שבו גם מאשרים את התכנית וגם נותנים את ההיתר בפועל. המטרה היא לקצר את לוחות הזמנים ולהסיר את אחד המחסומים הגדולים שעמדו בפני יזמים בעבר.

בנוסף, מוקנות לוועדות המקומיות סמכויות נרחבות יותר – הן אלו שמחליטות על אישור התכנית והן אלו שמספקות את ההיתר, בניגוד לעבר שבו לעיתים רבות נדרש תהליך אישור בוועדות המחוזיות או הארציות.

שלושת המסלולים בחלופה

חלופת שקד מציעה שלושה מסלולי פעולה עיקריים:

1. הריסה ובנייה מחדש (המקבילה לתמ”א 38/2): במסלול זה ניתן להוסיף זכויות בנייה עד 400% משטח הקרקע, ובמקרים מסוימים – אף יותר. מדובר במסלול המרכזי, שיאפשר בנייה של בניינים חדשים במקום ישנים, כולל חניונים תת-קרקעיים, מעליות ודירות חדשות.

2. חיזוק ועיבוי (המקבילה לתמ”א 38/1): במסלול זה יתווספו קומות לבניין קיים תוך חיזוקו, בהיקף זכויות קטן יותר – עד 200% במקרים מסוימים.

3. ניוד זכויות למגרש אחר: במידה ולא ניתן לממש את הפרויקט במקום המקורי, מאפשרת החלופה לנייד את הזכויות לפרויקט אחר, תוך יצירת איזון כלכלי בין האזורים.

כמו כן, במסגרתה ניתן להחריג שטחים כמו ממ”דים או מחסנים מהיקפי הבנייה לצורכי חישוב, מה שמקל על היזמים.

תמריצים והקלות נוספות

חלופת שקד מאפשרת לשר הפנים לקבוע צווי הרחבה של זכויות במתחמים בהם יש צורך לעודד כדאיות כלכלית – לדוגמה, ביישובי פריפריה. במקרים אלה ניתן להרחיב את הזכויות אף עד 550% מהשטח הקיים. בכך, מבקשת המדינה לשלב בין מניעת ריכוז יתר של פרויקטים במרכז הארץ לבין עידוד בנייה באזורים פחות מבוקשים כלכלית.

בנוסף, נקבעו כללים חדשים לשיתוף הציבור, חובת הקצאת שטחים לטובת שימושים ציבוריים, הסדרת היטלי השבחה – כך שגם הוועדות המקומיות ייהנו מרווחים שיתמכו בפיתוח שירותים עירוניים, תשתיות, מוסדות חינוך ותחבורה.

היתרונות של החלופה

חלופת שקד נחשבת למהלך מרענן ונחוץ בעולם התכנון העירוני. ראשית, היא מביאה איתה ודאות תכנונית וכלכלית גדולה יותר. יזמים יכולים לדעת מהן זכויותיהם כבר בתחילת הדרך, ללא תהליך תכנון נוסף שיכול להתארך חודשים ואף שנים.

שנית, חלופת שקד מחזירה את הכוח לידיים המקומיות – אותן רשויות שמכירות את האוכלוסייה, את הצרכים הייחודיים של השכונה ואת האיזונים שיש לשמר בין הצפיפות, השטחים הציבוריים והתשתיות.

שלישית, עבור הדיירים מדובר ברפורמה שמשפרת את מעמדם. החקיקה מדגישה שקיפות, שיתוף ציבור והגנה על זכויותיהם. נוסף על כך, ישנה דרישה להבטיח שבכל פרויקט יהיו דירות תמורה איכותיות, עם שדרוג בתנאים הפיזיים של הדירה, שטחים ציבוריים, נגישות ובטיחות.

הביקורת והאתגרים שנותרו

לצד היתרונות, קיימות גם ביקורות ואתגרים. לא כל הרשויות המקומיות ערוכות ליישום מלא של החלופה, בעיקר בפריפריה, שם המשאבים התכנוניים מוגבלים יותר. כמו כן, העלייה בצפיפות עלולה להכביד על תשתיות עירוניות קיימות, במיוחד כאשר לא מלווה זאת השקעה מקבילה מצד המדינה.

בעיה נוספת נוגעת לדיירים סרבנים – בעוד שהתמ”א העניקה מנגנונים ברורים להתמודדות עם סרבנות בלתי סבירה, בחלופת שקד עדיין קיימים פערים בחקיקה ובפרשנות באשר לאכיפה מול דיירים שמתנגדים לתהליך, גם כאשר רוב גדול תומך בו.

בנוסף, למרות הרצון לקצר תהליכים, בפועל פרויקטים רבים עדיין מתעכבים בשל אתגרים משפטיים, שינויים כלכליים, עליית מחירים, חוסר במימון מתאים או קשיים בשיתוף הפעולה בין הדיירים לבין היזמים.

סיכום – מבט לעתיד

חלופת שקד היא ניסיון אמיץ ומתקדם להכניס סדר ויציבות בתחום ההתחדשות העירונית, תחום אשר במשך שנים ארוכות סבל מאי-ודאות, עיכובים ומורכבות תכנונית. אמנם מדובר בחקיקה יחסית חדשה, ויידרש זמן עד ליישום מלא והטמעה בכל הרשויות, אך מגמות ראשוניות בשטח מראות שכבר יש יישום פעיל בערים גדולות כמו תל אביב, חיפה, ירושלים ורמת גן.

בשנת 2025, ניתן לראות ניצנים ראשונים להצלחת הרפורמה: פרויקטים ראשונים יוצאים לפועל, רשויות מקומיות מפתחות תכניות משלימות, ויזמים מתאימים עצמם לדרישות החדשות. יחד עם זאת, הצלחת חלופת שקד בטווח הארוך תלויה ברציפות השלטונית, ביכולת המדינה לגבות את הרשויות המקומיות, ובהתמודדות עם הקשיים החברתיים, הכלכליים והתכנוניים הנלווים לתהליך.

במבט קדימה, אין ספק שחלופת שקד תישאר אבן דרך חשובה בדרך ליצירת ערים מחוזקות, מודרניות ונגישות יותר – אך רק אם תיושם בליווי מקצועי, ציבורי ומשפטי מתאים.